Autorização nas apostas: análise jurídica da Lei 14.790/2023

O debate sobre os limites e possibilidades do uso da autorização como forma de outorga de serviços públicos voltou aos holofotes com a recente Lei nº 14.790/2023, conhecida como Lei das Bets, que regula as apostas de quota fixa. A norma tem sido alvo de Ações Diretas de Inconstitucionalidade, em especial a ADI nº 7.749, proposta pela Procuradoria-Geral da República (PGR), questionando a constitucionalidade do modelo de outorga adotado pela nova legislação.

Segundo a PGR, a Lei violaria o artigo 175 da Constituição Federal, ao prever a autorização — e não a concessão ou permissão — como instrumento para delegação da atividade lotérica. No entanto, como argumenta o jurista Ingo Sarlet, essa interpretação ignora a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e o caráter formal da qualificação das loterias como serviço público.

Serviço público por conveniência legislativa

Conforme destaca Sarlet, as atividades lotéricas não são, por essência, serviços públicos. Sua natureza decorre de escolha legislativa, e não da Constituição. O STF já reconheceu esse caráter formalista, como no julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4.986, onde o ministro Gilmar Mendes esclareceu que “é o legislador ordinário, e não o constituinte, que atribui o regime de direito público às atividades lotéricas”.

O ministro Luís Roberto Barroso também já tratou do tema em artigo de 2000, apontando que a exploração de loterias é considerada serviço público por definição legal, e não por essencialidade. A atividade lotérica seria, portanto, um serviço público “impróprio”, justificado por razões de conveniência administrativa, econômica ou fiscal, conforme classificações doutrinárias de Caio Tácito e Alexandre Santos de Aragão.

Modelo de autorização: constitucional e funcional

Sarlet ressalta que a autorização como instrumento de outorga tem respaldo na jurisprudência do STF. O ministro Luiz Fux, relator da ADI 4.923 sobre o marco da TV por assinatura, afirmou que a licitação só é obrigatória quando há limitação de acesso ao serviço ou bem público. Quando a prestação for ampla e aberta, a autorização se mostra mais eficaz e menos burocrática, preservando a livre concorrência.

Esse raciocínio também foi aplicado na ADI 5.549, que declarou constitucional a outorga de autorizações para transporte coletivo interestadual sem licitação. A decisão reconheceu que exigir licitação em mercados abertos apenas cria barreiras artificiais que prejudicam a concorrência e o interesse público.

No caso da Lei 14.790/2023, o artigo 5º deixa claro que não há limitação do número de operadores. A prestação dos serviços será feita em ambiente concorrencial e com autorizações emitidas conforme critérios do Ministério da Fazenda, sem restrição numérica. Assim, não há monopólio natural ou escassez de prestadores que justificaria a necessidade de concessão mediante licitação.

Regulação e fiscalização não são fragilizadas

Outro argumento da PGR é o de que a autorização implicaria em menor controle estatal sobre uma atividade considerada sensível. Contudo, a Lei 14.790/2023 prevê uma robusta estrutura de fiscalização, com sistemas auditáveis em tempo real, acesso do Ministério da Fazenda aos dados, e extenso regime sancionador.

O Capítulo IX da Lei estabelece exigências técnicas rigorosas para os operadores, enquanto o Capítulo X trata das sanções aplicáveis em caso de descumprimento das normas. A regulação administrativa complementar também é abrangente, evidenciando que o modelo de autorização não significa falta de vigilância.

Concorrência livre e modelo regulatório moderno

A escolha do modelo de autorização, conforme Sarlet, é uma solução jurídica moderna e adequada para garantir competitividade e flexibilidade. Com a ampliação do mercado de apostas e o crescente número de operadores interessados, limitar a atuação por meio de licitação seria contraproducente.

O ambiente competitivo garante a eficiência na prestação dos serviços e amplia o acesso dos consumidores, sem comprometer os princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade e eficiência.

Conclusão: equilíbrio entre legalidade e pragmatismo

O artigo conclui que o uso da autorização como forma de outorga para as apostas de quota fixa respeita os preceitos constitucionais e atende melhor ao interesse público. A discussão jurídica em torno da ADI 7.749 é relevante, mas o modelo adotado pela Lei das Bets é não apenas legítimo, como também funcional, diante da realidade do setor.

Como bem resumiu o ministro André Mendonça em seu voto na ADI 5.549, quando não há restrição de prestadores, exigir licitação “cria barreira artificial indesejada, contrariando o interesse público na melhor prestação do serviço”.

Em setores como o de apostas, onde o número de operadores pode ser ilimitado, o regime de autorização promove a livre concorrência, assegura o controle estatal e preserva os direitos dos consumidores — sem comprometer a legalidade ou o interesse coletivo.